‘Juridische dwaling’ bij uitspraak over miljoenensubsidie koning

Een "juridische dwaling". Zo noemen drie vooraanstaande bestuursrechtdeskundigen de uitspraak over de miljoenensubsidie van koning Willem-Alexander voor Kroondomein Het Loo. Afgelopen najaar oordeelde de hoogste bestuursrechter dat de subsidie die de koning krijgt, rechtmatig is. Op verzoek van Zembla analyseerden drie hoogleraren Bestuursrecht de uitspraak. Ze stellen dat “het recht niet op de goede manier is toegepast” en dat de uitspraak de “schijn heeft van een doelredenering”. De subsidie had volgens hen nooit op deze manier mogen worden verstrekt.

In oktober 2023 deed het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (CBb) uitspraak over de 4,7 miljoen euro subsidie die koning Willem-Alexander tussen 2017 en 2021 kreeg voor het beheer van Kroondomein Het Loo. De rechtszaak was aangespannen door De Faunabescherming, die vond dat de koning geen recht had op dat geld, omdat hij het terrein tijdens het jachtseizoen afsloot voor het publiek. Maar, volgens de rechters van het CBb is de subsidie rechtmatig. Een openstellingsplicht zou zelfs in strijd zijn met de wet, zeggen zij. De uitspraak zou het sluitstuk moeten zijn van een langlopende juridische strijd, want deze is onherroepelijk.

Drie hoogleraren hebben, onafhankelijk van elkaar, de uitspraak bestudeerd en zijn buitengewoon kritisch op de argumentatie en het oordeel van de rechters van het CBb. De Leidse hoogleraar Staats- en bestuursrecht Wim Voermans stelt dat er sprake is van een “juridische dwaling”. Voermans: “Ik heb het idee dat hier het recht niet op de goede manier is toegepast.” Volgens Raymond Schlössels, hoogleraar Bestuursrecht van de Universiteit Maastricht is het een “ondoorgrondelijke” uitspraak: “Het heeft de schijn van een doelredenering. Alsof ze dachten: we moeten ergens uitkomen.” 

Hun Groningse collega Herman Bröring noemt het hele proces - van de subsidieverlening door het kabinet tot de uitspraak van de rechter - “van meet af aan een rommeltje”. Vernietiging van de subsidie was volgens hoogleraar Bröring “het meest zuiver geweest”. Dat zou kunnen betekenen dat de koning de miljoenen onterecht heeft gekregen en moet terugbetalen, aldus Voermans.

Zembla: De omstreden miljoenendeal van de koning

Bekijk deze video op YouTube

Kroondomein Het Loo ligt tussen Apeldoorn en Elspeet. Het was in handen van de koninklijke familie – totdat koningin Wilhelmina het schonk aan de Nederlandse staat. Er werd destijds een gunstige regeling bedongen: de monarch beheert het gebied en is de enige die er mag jagen. 

In mei 2020 publiceerde Zembla documenten, waaruit bleek dat de koning 4,7 miljoen euro subsidie kreeg, zonder zich te hoeven houden aan een belangrijke voorwaarde die hoort bij zo’n landschaps- en natuursubsidie: openstelling voor het publiek voor minstens 358 dagen per jaar. Het kabinet gaf Willem-Alexander toestemming om tijdens het jachtseizoen driekwart van het gebied af te sluiten. Vooraanstaande juristen velden toentertijd in Zembla een hard oordeel: de subsidie zou volgens hoogleraar Wim Voermans “onrechtmatig” zijn. Professor Van Mourik vond dat de belastingbetaler werd “belazerd”, en “dat hoef ik niet te accepteren als burger”. 

Gesteund door deze scherpe woorden, stapte De Faunabescherming naar de rechter om de subsidie aan te vechten. De juridische procedure liep de nodige vertraging op, onder meer doordat de twee betrokken ministeries (Economische Zaken en Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) de bezwaar- en beroepsprocedure frustreerden. In oktober 2023 deed het CBb eindelijk uitspraak. Het was groot nieuws: de subsidie is rechtmatig, en de koning hoeft de miljoenen niet terug te betalen. De zaak zou hiermee definitief zijn afgedaan.

Toen het kabinet besloot de koning een vorstelijke subsidie toe te kennen voor natuur- en landschapsbeheer, gebruikte het een bestaande Gelderse subsidieregeling als onderbouwing. De provinciale verordening was “analoog” toegepast, bevestigde premier Rutte. Dat betekent dat er bij het aanvragen en uitkeren van de subsidie volgens de subsidieverordening van Gelderland wordt gehandeld. 

In die Gelderse subsidieregeling staat een belangrijke voorwaarde: er geldt een openstellingsplicht. De belastingbetaler betaalt mee aan het onderhoud, en moet dus ook kunnen meegenieten van het natuurschoon. Uit stukken die Zembla in 2020 in handen kreeg, bleek dat Staatssecretaris Martijn van Dam de koning een ontheffing gaf van deze openstellingsplicht, zonder goede onderbouwing. Deze ontheffing is al jaren een heet politiek hangijzer. Een meerderheid van de Tweede Kamer wil dat de koning het gebied het hele jaar openstelt; het is immers eigendom van de Staat en niet van de vorst. 

 De hoogste bestuursrechter blijkt daar in oktober 2023 heel anders over te denken. Volgens het CBb mag het kabinet de koning helemaal geen openstellingsplicht opleggen omdat zo’n openstelling niet het doel van de subsidie dient, namelijk natuurbeheer. Persrechter Ron Stam zegt daarover tegen Zembla: “Het antwoord is klip en klaar. De wet laat dat simpelweg niet toe.” Hij doelt op de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dat de Gelderse verordening die openstelling wél verplicht, vindt Stam niet relevant: “Het gaat [in deze zaak] niet over een provinciale verordening.”

Dat het CBb de Gelderse verordening hier aan de kant schuift, noemt Voermans “uitermate bijzonder” omdat die regeling het “juridisch regime” vormt van de subsidie. “De rechter moet hier een oordeel geven over de vraag of een subsidiebeschikking rechtmatig is genomen of niet. Dan kun je daar niet onderweg een andere beschikking van maken.” Hij noemt de Gelderse regeling “het aangrijpingspunt voor de beoordeling” en daar kunnen de rechters “niet in gaan winkelen.”

Ook hoogleraar Schlössels vindt “deze gedachtegang niet te volgen”. Volgens hem ging het al mis bij de constructie die het kabinet had bedacht. “De weeffout begint op Rijksniveau, wanneer ze de subsidie baseren op een Gelderse verordening.” Dat er meteen een ontheffing wordt geregeld van de openstellingsplicht noemt hij een “a-typische afwijking”. Maar het CBb maakt het nog veel erger, vindt hij: “Het is nu helemaal een onontwarbare knoop geworden. Er is geen chocola van te maken.”

Bröring vult aan: “Het gaat al mis bij de start, omdat in dit geval de doelstellingen van de subsidiebevoegdheid onduidelijk zijn. Een ‘analoge’  toepassing van een provinciale regeling werkt afwijking en verdraaiing in de hand. En die worden in de uitspraak van het CBb niet rechtgetrokken.’

Als het college de motivering van het kabinet onjuist vindt, was er volgens Voermans maar één optie: “dan had de hele beschikking vernietigd moeten worden.” Dat betekent dat de minister een nieuwe beschikking moet nemen die wel rechtmatig is. Het zou mogelijk betekenen dat de subsidie moet worden terugbetaald. 

 Bröring: “Het meest zuiver was geweest om de subsidiebeschikking te vernietigen. Je krijgt de indruk dat ze de subsidie hebben willen redden, en daar een redenering bij hebben gezocht. Dat is een doelredenering.”  Als ze de koning hadden willen helpen, bereiken de rechters het tegenovergestelde: “Juist in deze zaak zou je extra zorgvuldig moeten zijn. Anders breng je de koning juist in de problemen.” Bröring noemt de uitspraak van het college “impliciet en ondoorgrondelijk”. 

Schlössels vindt het lastig om te begrijpen wat hier precies is gebeurd, vertelt hij. “Het is niet uit te sluiten dat het een misser is geweest, maar dat lijkt me onwaarschijnlijk. Ik denk dat ze dit met het volle verstand hebben gedaan, en dus kunnen we niet uitsluiten dat ze de subsidie hebben willen redden. Wat zich in de raadkamer heeft voltrokken, blijft altijd geheim, maar ik zou het heel interessant vinden om te weten wat daar is besproken.”

Als een beheerder van een landgoed subsidie wil ontvangen, moet het hele gebied worden opengesteld, eventueel op één hectare na.Volgens de rechters gelden er voor de koning kennelijk andere regels. Het CBb is van mening dat de koning alleen het stukje hoeft open te stellen waarvoor hij een recreatietoeslag krijgt. Dit vinden de hoogleraren een onbegrijpelijke redenering. “Hier worden oorzaak en gevolg gewisseld,” oordeelt Schlössels. 

De recreatietoeslag komt ineens weer uit de Gelderse verordening en is een soort bonus. Het staat los van de openstellingsplicht. Voermans snapt niet hoe de rechter tot deze constructie komt: “Schiet mij maar lek. Ze verhaspelen de zaak. De ene keer wordt wél inspiratie geput uit Gelderse verordening, de andere keer weer niet. Deze redenering gedraagt zich als een zilveren bal in een flipperkast. Er is niet goed chocola van te maken wat daar nou eigenlijk allemaal gebeurt.”