Commissie luidt noodklok: milieu onvoldoende beschermd door niet werkend stelsel

Het stelsel van handhaving en toezicht op milieugebied in Nederland werkt niet. “Er ontstaat schade aan de leefomgeving, economische schade en bestuurlijke schade.” Dat concludeert de commissie Van Aartsen die in opdracht van staatssecretaris Van Veldhoven het hele systeem onder de loep nam. Het rapport verschijnt 13 jaar na het advies van de commissie Mans die in 2008 al tot dezelfde conclusie kwam. “De verantwoordelijk bewindspersoon in het nieuwe kabinet moet hiervan straks echt een topprioriteit maken”, zegt de voorzitter van de commissie, Jozias van Aartsen in een interview met Zembla.

Nederland telt 29 omgevingsdiensten die vergunningen behandelen en er op toe moeten zien dat bedrijven de milieuregels naleven en zo nodig handhaven. Die zijn van groot belang om milieuschade te voorkomen. Maar het gaat regelmatig mis.

De commissie noemt enkele voorbeelden die in het nieuws waren: de zwarte grafietregens, afkomstig van het terrein van Tata Steel en de stort van granuliet in natuurplas Over de Maas waar Zembla meerdere uitzendingen over maakte. “Terecht krijgen zulke situaties veel aandacht, omdat hier gevolgen voor de gezondheid van omwonenden of schade aan het milieu kunnen ontstaan. Ze doen vragen rijzen over de effectiviteit van het overheidsoptreden”, schrijft de commissie.

In 2008 deed een andere commissie onder leiding van oud-burgemeester Jan Mans, een soortgelijk onderzoek en kwam toen met de aanbeveling dat het hele stelsel op de schop moet. Zo waren er voorheen 500 bevoegde gezagen en die zijn inmiddels gebundeld. Maar het duurde acht jaar om de omgevingsdiensten op te tuigen en het stelsel werkt nog steeds niet. Dertien jaar later constateert de commissie Van Aartsen weinig vooruitgang. “Mans deed veel meer aanbevelingen dan alleen die bundeling. Maar het is vooral cherrypicking geweest. Er is heel veel water bij de wijn gedaan”, zegt Van Aartsen tegen Zembla.

Waarom er jarenlang zo weinig is gebeurd, terwijl de problemen al zeker sinds 2008 bekend waren, heeft de commissie niet onderzocht, zegt Van Aartsen. “Er was maar beperkte tijd voor ons onderzoek, dus daar hebben we niet naar kunnen kijken, maar ik denk dat het iets met prioriteiten te maken heeft.” Het gevolg is volgens de commissievoorzitter dat er nu nog steeds een systeem is dat niet werkt.

De onderliggende oorzaken die problemen veroorzaken zijn structureel, zegt de commissie. “Zo is er onvoldoende toezicht op het functioneren van omgevingsdiensten. Het zogenaamde horizontaal toezicht door gemeenteraden en provinciale staten werkt niet, en een andere vorm van toezicht ontbreekt. Het Rijk speelt nauwelijks een rol bij het verbeteren van de prestaties in het stelsel.”

Volgens Van Aartsen zijn er geen data over hoe vaak het fout gaat en hoe groot de veroorzaakte milieuschade is. “Ik denk dat het veel vaker gebeurt dan de incidenten die in het nieuws komen en die de meeste mensen kennen”, zegt Van Aartsen. De commissie had geen tijd om losse casussen te onderzoeken, maar dat het regelmatig fout gaat met de milieuregels, is ook in verschillende uitzendingen van Zembla te zien. In meerdere dossiers blijkt dat er niet wordt ingegrepen als een bedrijf de regels overtreedt. Bijvoorbeeld met het recyclen van kunstgrasmatten. Zo konden de afvalverwerkers Vink uit Barneveld en TUF uit Dongen lange tijd illegaal kunstgrasmatten opslaan. Omgevingsdiensten constateerden tal van milieuovertredingen, maar de bedrijven konden ongestoord doorgaan met de activiteiten. Consequenties waren er niet of nauwelijks.

In 'De kunstgrasberg' vroegen we de burgemeester van Dongen waarom het bedrijf TUF zonder vergunning kon opereren:

De commissie heeft de zaak rond de opslag van kunstgrasmatten niet apart bestudeerd, maar stelt als algemene conclusie dat een van de grootste knelpunten in het stelsel is dat omgevingsdiensten op dit moment niet onafhankelijk genoeg opereren van het bevoegd gezag, de gemeente- en provinciebesturen. “Dat wordt enerzijds veroorzaakt door een tekortschietend mandaat en anderzijds doordat een deel van de omgevingsdiensten niet goed is opgewassen tegen de hoeveelheid en diversiteit aan taken”, schrijft de commissie.

Provinciebestuurder Conny Bieze over waarom er niet werd ingegrepen bij het bedrijf Vink (uit 'De kunstgrasberg'):

Dit heeft niet alleen milieuschade, maar ook economische schade en bestuurlijke schade tot gevolg. De commissie zegt daarover: “Het niet of gebrekkig ingrijpen in een situatie waar handhaving aan de orde moet zijn, of het uitgeven van vergunningen die naderhand te ruim blijken te zijn, schaden het vertrouwen dat burgers in de overheid hebben. Het publieke vertrouwen in de overheid is niet groot en het huidige (niet) optreden helpt daar niet bij.” Die handhaving en het toezicht moeten beter.

Ingrijpen gebeurt niet alleen te weinig op regionaal niveau, maar ook op Rijksniveau. Bij de granulietstort in Over de Maas, grepen de minister en staatssecretaris niet in. Ondanks hevig protest vanuit de regio, maar ook forse kritiek van deskundigen. De stort werd niet stilgelegd. Van Aartsen wil niet ingaan op wat er in Over de Maas is gebeurd. Wel zegt hij in zijn algemeenheid over de bewindslieden: “De minister en de staatssecretaris hebben wel een aantal mogelijkheden om in te grijpen, maar die moet je dan ook wel gebruiken.” Dat gebeurt nu te weinig als het om milieudelicten gaat, beaamt Van Aartsen. Waar die terughoudendheid vandaan komt, is hem niet duidelijk. Deels misschien doordat de bewindspersonen niet op de stoel van de gemeente of provincie willen zitten, zegt hij. “Maar de leefomgeving is zo essentieel dat je niet als Rijk kunt zeggen ‘dat doen de provincies en de gemeenten wel. We laten het bij hen’.”

Hoewel het haaks staat op de decentraliseringspolitiek van de afgelopen jaren, adviseert de commissie dan ook dat er Rijkstoezicht moet komen op de omgevingsdiensten.

En er is meer werk aan de winkel voor het komende kabinet. Het ontbreekt de omgevingsdiensten aan kennis en is er te weinig capaciteit is de conclusie van de commissie. Op dit moment is er volgens Van Aartsen niet eens duidelijk hoeveel geld er precies naar de omgevingsdiensten gaat. De capaciteit verschilt ook nog eens ontzettend per regio. Een van de aanbevelingen die de commissie dan ook doet, is dat er een landelijke normfinanciering moet komen voor de omgevingsdiensten en dat er voor iedere dienst een grotere minimale omvang is, dan nu het geval is. “En eigenlijk zou er net als bij de banken een soort stresstest voor omgevingsdiensten moeten komen. Dat toezicht moeten we versterken.”

Meer aandacht voor milieucriminaliteit is ook hard nodig bij het Openbaar Ministerie en de politie. Het staat ook bij deze partijen “niet hoog op de prioriteitenlijst”, schrijft de commissie. De capaciteit bij de politie voor het opsporen van milieudelicten is nu niet groot genoeg en eerdere bestuurlijke afspraken om meer mankracht vrij te maken voor die milieutaken van de politie worden niet nageleefd, concludeert de commissie. “Daardoor komt de samenwerking met de bijzondere opsporingsdiensten van de Rijksinspecties te weinig van de grond.”

Staatssecretaris Van Veldhoven vroeg de commissie 1 juli 2020 om het stelsel te onderzoeken en te kijken hoe het slagvaardiger kan. “Met toenemende verbazing en verontrusting” heeft de commissie zich gebogen over het systeem van vergunningverlening, toezicht en handhaving. Dertien jaar na het advies van de commissie Mans constateert de commissie van Aartsen “dat de tijd kennelijk toch niet rijp genoeg was om het advies volledig te implementeren.”

De afspraken die overheden na het advies van Mans maakten met de betrokken partijen bleken “boterzacht”. Het advies is dan ook duidelijk. Deze keer geen zachte afspraken en ‘cherrypicking’. “Forse ingrepen zijn nodig. Ingrepen die in samenhang moeten worden genomen.” Zodra er een nieuw kabinet aantreedt, moet de mogelijk nieuwe bewindspersoon dan ook met spoed aan de slag, zegt Van Aartsen. “Investeren in de kwaliteit en de robuustheid van omgevingsdiensten. In kennisdeling en ontwikkeling. Het benodigde geld daarvoor vrijmaken. Stevig inhoudelijk toezicht houden en zo nodig ingrijpen. Alleen zo krijgt de leefomgeving de zorg die zij verdient”, schrijft de commissie.

Download hieronder het adviesrapport van de commissie Van Aartsen:

Zembla maakte de afgelopen jaren meerder uitzendingen over wat er mis gaat bij het toezicht en de handhaving op afvalstromen in Nederland:
De kunstgrasberg (2018)

Gouden Bergen (2018)

Nieuwbouwwijk als stortplaats (2018)

Gokken met Bagger (2019)

De afvaldump door Rijkswaterstaat - deel 1 (2020)

De afvaldump door Rijkswaterstaat - deel 2 (2020)