Wat is netwerkcorruptie en hoe bedreigt het onze democratie?

Waarom komen burgers in opstand tegen hun bestuurders? Een van de redenen: netwerkcorruptie. Maar wat is dat? Willeke Slingerland, lector Weerbare Democratie aan de Saxion Hogeschool in Enschede, geeft uitleg.

Wat is netwerkcorruptie precies?
‘Netwerkcorruptie is een fenomeen waarin mensen die elkaar kennen, op lokaal of op nationaal niveau, een exclusief netwerk vormen dat anderen uitsluit. De leden zijn zeer loyaal en solidair en laten geen kritiek toe. Dat staat haaks op de beginselen van de democratie, zoals openheid, transparantie, eerlijkheid en toegankelijkheid. Vandaar het woord corrupt. De netwerken ontstaan onbewust en organisch, over lange tijd, waarin ze steeds sterker worden.’

Je vertelt dat netwerkcorruptie subtieler is dan vriendjespolitiek en niet enkel beperkt is tot ‘voor wat hoort wat’. Hoe zit dat?
‘Het gaat echt om een kluwen van mensen, die - soms impliciet - aan elkaar denkt. Het gaat niet om dienst en wederdienst, maar er is een constante en structurele wisselwerking tussen het netwerk en het individu. Als je tot het netwerk behoort, krijg je bijvoorbeeld als eerste over grote aanbestedingen van de gemeente te horen. Of je doet een goed woordje voor iemand, waardoor deze persoon een baan krijgt. Dat betaalt zich niet meteen uit in steekpenningen of iets dergelijks, maar schept wel een verplichting aan het netwerk, die later tot voordeel kan leiden. Het vindt dus ook niet enkel plaats in het gemeentehuis, maar juist in een informele setting. Je omringt je met mensen die je sympathiek vindt, die op jou lijken, die jou bevestigen in wat jij denkt en vindt. Je hebt dus geen criticasters aan boord.’

‘Het speelt op allerlei niveaus, maar zoals Opstandelingen toont, is het probleem sterk zichtbaar in de lokale politiek. Bestuurders en ambtenaren kennen elkaar goed. Ze hebben meerdere petten op: de wethouder is bijvoorbeeld ook de penningmeester bij de tennisvereniging en regelt bij een andere wethouder subsidie. Het begint eigenlijk altijd met de bedoeling het goede te doen voor de samenleving. Maar als je niet oppast, komt er een kantelpunt en ontaardt het. Dan wordt dat solidaire, het ‘er altijd voor elkaar zijn’, een onbereikbaar netwerk dat zich sluit ten koste van derden. Vergeet ook niet dat bestuurders in Nederland over discretionaire bevoegdheden beschikken, ze hebben behoorlijk wat beslissingsruimte en kunnen naar eigen inzicht handelen.’

(tekst gaat door onder afbeelding)

‘Dat is lastig. Om te beginnen is het collectief gedrag, terwijl je in de rechtspraak juist individuele cases nodig hebt om iemand te veroordelen. En zoals gezegd ontstaan dit soort netwerken organisch, dus er staan geen afspraken op papier.’

Maar onze wet kent geen bepaling die dit soort netwerken juist aanpakt?
‘Nee. Nederland wordt al jaren op de vingers getikt door onder meer de VN en de Raad van Europa. Wij willen bij internationale anti-corruptieverdragen altijd een voorbehoud maken: ‘handel in invloed’, de juridische term voor netwerken en lobbyen, mag niet strafbaar gesteld worden. Als argument wordt aangedragen dat wij een lobbyland zijn, een land van belangenbehartiging en informele processen. Dat heeft een functie. En dat is ook waar. Het poldermodel levert veel op, maar draagt tegelijkertijd een reëel gevaar in zich.’

‘Je moet er niet aan denken dat alles wat informeel gebeurt, strafbaar is. Je moet alleen oppassen dat het niet te ver doorschiet, zoals in Bloemendaal is gebeurd’.

Waarom is de vete tussen de broers Slewe en de gemeente Bloemendaal zover opgelopen?
‘Dat is omdat er geen enkel kritisch geluid in dat gemeentelijk netwerk zit. Iedereen deelt dezelfde mening en bevestigt elkaar, er is sprake van een gedeeld vijandsbeeld. Het is heel moeilijk om dat te doorbreken. Het is ook de reden waarom mediationtrajecten mislukken. De bestuurders en ambtenaren zijn zo overtuigd van het eigen gelijk, dat er geen weg terug is.’

Zijn dit soort netwerken voorbehouden aan mannen?
‘Nee. Wel zijn er nog altijd veel meer mannelijke bestuurders, dus in absolute aantallen zijn mannen vaker betrokken. Maar als vrouwen betrokken zijn hebben zij vaak een belangrijke rol.’

Zijn er genoeg controlemechanismen?
‘Op lokaal niveau niet. Er worden steeds meer grote maatschappelijke opgaven bij lokale overheden neergelegd: sociaal beleid, jeugdzorg. De gemeente wordt daarom belangrijker binnen ons openbaar bestuur. Er is meer geld en meer macht. Dicht bij de burger, die zo zijn invloed kan uitoefenen en kan controleren, dat is ook zijn plicht. Iedereen kan naar een raadsvergadering toe.’

‘Maar tegelijkertijd zie je dat de lokale pers zwaar onder druk staat. Minder mensen lezen een lokale krant, dus wordt er minder geadverteerd, dus slinken de budgetten. Dat maakt de lokale pers kwetsbaar.’

‘Ook is er minder geld voor lokale waakhonden, bijvoorbeeld een klachtencommissaris of ombudsman. Je kunt als burger dus op minder plekken terecht met klachten en dat is zorgelijk.‘

Hoe schadelijk is het?
‘Laat ik beginnen bij de bestrijding ervan. De rechtszaken die ik ken kosten heel veel recherchekracht. Eén zaak heeft twee jaar lang veertig rechercheurs beziggehouden, en uiteindelijk werden twee mensen veroordeeld.’

‘Iets totaal anders is dat de kwaliteit van diensten ondermaats kan zijn. Denk bijvoorbeeld aan bouwwerken, waar gekozen wordt voor een bevriende aannemer, in plaats van de beste aannemer.’

‘Maar het grote gevaar is natuurlijk dat burgers het vertrouwen in democratisch bestuur verliezen. Ze voelen zich niet meer vertegenwoordigd, gaan niet meer stemmen, of sluiten zich aan bij bijvoorbeeld de Gele Hesjes.’

‘Lastig, maar het begint bij bewustwording. Er zijn nu allemaal regeltjes ingesteld, bijvoorbeeld dat je als bestuurder neveninkomsten op moet geven, of dat je geschenken moet registreren. Maar dat is een papieren zekerheid en zorgt niet voor bewustwording bij die bestuurders. Ze kunnen heel integer een fles wijn weigeren, maar tegelijkertijd onbewust in zo’n netwerk zitten.’

‘Ik pleit ervoor het netwerkbewustzijn te vergroten. Ik geef jonge ambtenaren trainingen waarin ze hun netwerken heel simpel moeten tekenen. Dat geeft al een hoop inzicht. Als ze een tijdje aan het werk zijn moeten ze dat nogmaals doen. Zodoende maak je inzichtelijk wat er is veranderd en wat hun nieuwe netwerk is.’

‘Ik zou verder willen pleiten voor een betere bescherming van klokkenluiders in Nederland. Onze systemen zijn al niet goed ingericht om interne kritiek goed te verwerken, waardoor mensen zich genoodzaakt voelen extern kritiek te uiten. Maar daar genieten ze bijna geen bescherming.’

‘Een goed voorbeeld is de toeslagenaffaire bij de Belastingdienst. Eerst werden de bezwaren intern onder de pet gehouden en de minister wilde vervolgens eigenlijk aangifte doen tegen de mensen die het probleem onder de aandacht hebben gebracht. Het voldoet aan alle kenmerken van netwerkcorruptie: enorme loyaliteit naar elkaar, niet openstaan voor kritiek, en koste wat kost proberen het netwerk levend te houden. Een van de treurigste voorbeelden van netwerkcorruptie ooit.’