Niet eens geboren, kan het correctief referendum al in de kiem smoren

Op 22 september heeft de Tweede Kamer ingestemd met de invoering van een bindend correctief referendum in de Nederlandse Grondwet. In veel opzichten – en vooral gezien het bindende karakter van het referendum – is de goedkeuring van het Van Raak-voorstel goed nieuws voor de Nederlandse democratie. Toch kan een amendement dat een goedkeuringsquorum invoert, verhinderen dat het correctieve referendum zijn volledige democratische potentieel bereikt.

In vergelijking met sommige Nederlandse buurlanden introduceert het Van Raak-voorstel, dat deze week door een meerderheid in de Tweede Kamer werd goedgekeurd, al een tamelijk voorzichtige vorm van het referendum. Burgers kunnen alleen wetten intrekken – en daarmee het optreden van wetgevers corrigeren – maar geen nieuwe wetten voorstellen. Bepaalde onderwerpen worden vooraf uitgesloten van de besluitvorming van het volk (de monarchie, constitutionele zaken, internationale verdragen, fiscale- en begrotingskwesties), terwijl het voorstel de mogelijkheid biedt om in een gewone wet de voorwaarden voor de geldigheid van een stemming te specificeren.

Typische voorwaarden die in andere referendumwetten in de wereld bestaan, zijn het gebruik van een opkomstdrempel – waarbij een bepaald percentage van de bevolking moet stemmen om de stemming geldig te verklaren – of een uitkomstdrempel – het voorstel van Van Raak – waarbij, in het geval van een correctief referendum, een bepaald percentage van de kiezers tegen de wet moet stemmen.

Het idee om deze kwestie op te lossen in een wet (onder voorbehoud van goedkeuring door tweederde van de Kamer) en niet in de Grondwet zelf, laat de referendumwet meegaan met de tijd en de praktijk van het recht. De opkomstquorums hadden in het begin kunnen worden ingevoerd en vervolgens kunnen worden opgeheven als de gevolgen ervan nadelig bleken voor het inzetten van het referendum.

De wijziging van Kamerlid Van der Graaf laat deze mogelijkheid niet meer open. Haar amendement introduceert een starre uitkomstdrempel waardoor de uitslag van het referendum alleen geldig is als de meerderheid van de tegenstanders van de wet ten minste de helft van de geldige stemmen die tijdens de voorafgaande algemene verkiezingen zijn uitgebracht, vertegenwoordigt. Deze regel zou van het Nederlandse correctief referendum een van de moeilijkste ter wereld maken. Het amendement wordt gerechtvaardigd door het feit dat “het corrigeren van een parlementaire meerderheidsbeslissing alleen is te aanvaarden als een substantieel deel van de kiesgerechtigde bevolking zich erover uitspreekt”.

Dergelijke regels zorgen er inderdaad voor dat de resultaten van het referendum legitiem blijven en dat alleen consensuele wijzigingen in de status quo ten uitvoer kunnen worden gelegd. Evenwel is de uitkomstdrempel misschien niet het beste instrument om deze doelstellingen te bereiken en kan het ook sterk nadelig zijn voor de democratische processen.

Het opnemen van quorums komt in veel referendumwetten veelvuldig voor. Toch wijst het bewijs voor de effecten ervan erop dat, hoewel het uitkomstquorum beter is dan het opkomstquorum, het niet de beste manier is om de legitimiteit van de uitkomst van een referendum te waarborgen, een zorg die door de Nederlandse referendumontwerpers wordt gedeeld.

Uit een recent experimenteel onderzoek blijkt dat het ontbreken van een drempel een representatieve uitkomst garandeert op een vergelijkbare manier als een uitkomstdrempel. Als het erom gaat ervoor te zorgen dat alleen consensuele veranderingen mogelijk zijn, dan is een verwerpingsdrempel – het opleggen van een grote mobilisatie van mensen die de status quo verdedigen – veel efficiënter dan een uitkomstdrempel.

Om de negatieve impact van het quorum volledig te begrijpen, moet men ook kijken naar de verliezer van de drempelregels. Een belangrijk argument tegen referenda is de dreiging die uitgaat van de meerderheidsregel voor de rechten van de minderheden. Deze vrees – niet gegrond in het geval van referenda zonder quorum – wordt reëel in het geval van het goedkeuringsquorum.

Een belangrijk punt van ons hedendaagse politieke systeem is de opname in de wet van een grote minderheid die uitgesloten is van de heersende coalitie, ook al vertegenwoordigen ze misschien wel 20 procent van het electoraat. Correctief referenda zijn essentieel om deze problemen op te lossen. Het feit dat referenda gemakkelijk kunnen worden aangevraagd en gewonnen heeft positieve effecten op het gedrag van gekozen vertegenwoordigers. Het brengt hen ertoe om alle intermediaire groepen (en niet alleen de grotere en meest invloedrijke lobby’s) beter te raadplegen en rekening te houden met de eisen en de omstandigheden van minderheden.

Dit indirecte effect is de sleutel tot de verklaring waarom landen die referenda houden gemiddeld genomen ook een sterkere staat van dienst hebben op het gebied van de bescherming van de rechten van minderheden. Bovendien ontnemen strikte quorums niet alleen corrigerende referenda hun vermogen om het politieke vertrouwen te vergroten, maar ondermijnen ze dit ook in ernstige mate. Telkens wanneer een meerderheid van de kiezers een referendum verliest door een lage onthouding, groeit het aantal verliezers – mensen die het vertrouwen en het vertrouwen in democratische processen verliezen.

De stemming in de Tweede Kamer kan potentieel een nieuw tijdperk voor de Nederlandse democratie inluiden. Deze unieke kans om het Nederlandse democratische systeem en de cultuur te versterken mag niet worden gemist vanwege een slechte opzet van de referendumwet.