Democratie in Birma? Nu of nooit

In Birma worden op 1 april tussentijdse verkiezingen gehouden om de door benoemingen in regeringsfuncties opengevallen zetels – 48 – op te vullen. De Nationale Liga voor Democratie (NLD), de partij van Aung San Suu Kyi, die de algemene verkiezingen van eind november 2010 nog boycotte, doet nu wel mee. De Dame zelf voert campagne voor een parlementszetel. Hoewel het aantal zetels waarom gestreden wordt te klein is om grote veranderingen in de politieke verhoudingen te bewerkstelligen, zijn de verkiezingen toch belangrijk: als ze eerlijk verlopen, is Europa bereid de economische sancties tegen Birma te versoepelen, of zelfs op te heffen.

Het Burma Centrum Nederland is een voorstander van het opheffen van de sancties tegen Birma. Voor het eerst in decennia is er een reële kans op duurzame verandering. Dat verdient steun, maar sancties die ook de Europese Unie steunt, belemmeren vooruitgang. 

Nederland is gebonden aan de gemeenschappelijke Birma politiek van de EU. Die is vastgelegd in de Common Position on Burma, waarin ook de sancties zijn vastgelegd. Elk jaar in april wordt bekeken of er reden is het sanctiebeleid te herzien. In 2011 vond Europa nog van niet, hoewel in de loop van dat jaar wel het verbod op diplomatieke uitwisseling werd opgeheven, waarna grote aantallen buitenlandse bezoekers in Birma aanbelden bij zowel president Thein Sein als Aung San Suu Kyi.

De sancties zijn ooit om goede redenen ingevoerd. Ook het Burma Centrum Nederland was een voorstander van het isoleren van de generaals die Birma met harde hand bestierden. In 1988 stond het land in de internationale schijnwerpers omdat een massale volksopstand door het leger werd neergeslagen. Daarna gloorde er, net als nu, hoop op verandering, toen de generaals in 1990 verkiezingen uitschreven. De door Aung San Suu Kyi en haar volgelingen opgerichte NLD won met grote meerderheid, maar de militairen weigerden de macht over te dragen. In plaats daarvan arresteerden ze de gekozen volksvertegenwoordigers en plaatsten Aung San Suu Kyi onder huisarrest. Veel oppositieleden en studenten vluchtten naar de grensgebieden of sloten zich aan bij de etnische groepen die al jarenlang strijden tegen de machthebbers. De weigering de verkiezingsuitslag te erkennen, de vele politieke gevangenen, de conflicten met de minderheden en de grove mensenrechtenschendingen waren de eerste aanleiding tot het invoeren van de sancties.

Het militaire regime deed daarna halfslachtige pogingen het bestel om te vormen: er werd een Nationale Conventie bijeengeroepen (in 1993), bestaande uit democratische en etnische partijen en de junta (maar zonder de NLD), die een grondwet moest opstellen. Met tussenpozen deed de Conventie daar 15 jaar over. In de nieuwe grondwet wordt de oppositie aan banden gelegd, en zijn 25% van de zetels in de toekomstige parlementen toegewezen aan ongekozen militairen. Investeerders uit Azië, voornamelijk uit China, begonnen de rijke natuurlijke hulpbronnen te ontginnen en initieerden grote infrastructurele projecten. De bevolking, op een kleine kliek rond de generaals na, had geen invloed op de manier waarop het land werd bestuurd of ontwikkeld. In 2007 komt het opnieuw tot massale protesten, ditmaal geleid door monniken. Ook deze opstand wordt hardhandig neergeslagen, wat leidt tot aanscherping van de westerse sancties.

Een jaar later veroorzaakt Cycloon Nargis een enorme ravage en meer dan 100.000 doden. De junta is niet bereid buitenlandse hulp toe te laten, maar drukt precies in die periode wel een referendum door waarin de grondwet wordt goedgekeurd. Uiteindelijk opent het land zijn grenzen voor ondersteuning aan de slachtoffers, en dan wordt duidelijk dat de burgers in Birma beter georganiseerd zijn dan je zou mogen verwachten onder zo’n repressief regime. Die burgerorganisaties vormen nu de basis voor allerlei democratiseringsinitiatieven in de samenleving. Dat verdient steun, maar die wordt door de sancties gehinderd, omdat bijvoorbeeld direct geld naar een Birmese bankrekening overmaken verboden is.

In 2010 schrijven de generaals opnieuw verkiezingen uit. Dit maal wordt het proces strak geregisseerd. Veel leden van de junta treden uit het leger en worden politici in de USDP, de Union Solidarity and Development Party. Individuele economische en financiële belangen worden veiliggesteld. De NLD besluit de verkiezingen te boycotten, maar andere democratische en etnische oppositiepartijen doen juist mee, omdat ze het systeem van binnenuit willen veranderen. Het westen kijkt toe met grote scepsis.

De USDP wint de verkiezingen, die met geen mogelijkheid voor eerlijk kunnen doorgaan. Teleurstelling overheerst, zelfs nadat een week na de verkiezingen Aung San Suu Kyi uit huisarrest wordt vrijgelaten.

Maar dan blijkt de nieuwe president Thein Sein onverwacht hervormingsgezind. Hij kondigt in zijn eerste toespraak aan dat het parlement naar de mensen in het land gaat luisteren. Voorheen onbespreekbare zaken als armoede en de economie worden bediscussieerd. Er worden maatregelen genomen die de bevolking te goede komen – zoals de prijsverlaging van spijsolie en het verhogen van de pensioenen. De eerste politieke gevangenen worden vrijgelaten. Er worden wetten aangenomen die het organiseren van vakbonden en vreedzaam demonstreren mogelijk maken. Het Westen beantwoordt de ontwikkelingen door afgezanten te sturen naar de president en de Dame.

Het proces komt in een stroomversnelling als de president en Aung San Suu Kyi vertrouwen in elkaar uitspreken. De mogelijkheid voor herstel van de banden met het westen wordt opnieuw aangescherpt als de president, reagerend op grote onvrede in de samenleving, de bouw van een Chinese stuwdam in een van de etnische gebieden opschort. Hillary Clinton bezoekt Birma en spreekt met de president en Suu Kyi. Na het bezoek kondigt Clinton aan dat de VS hun ambassadepersoneel in Rangoon uitbreiden met een ambassadeur. Ook de EU gaat een kantoor openen.

Dan vindt de NLD de tijd rijp om weer officieel aan het politieke proces deel te gaan nemen. De partij wordt geregistreerd, en Aung San Suu Kyi stelt zich verkiesbaar voor een parlementszetel. Nu ook vele prominente politieke gevangenen zijn vrijgelaten, en een begin is gemaakt met serieuze besprekingen met het gewapend etnisch verzet, is aan de meeste traditionele voorwaarden voor opheffen van de sancties voldaan.

Betekenen deze vorderingen dat we nu de Birmese democratie kunnen vieren? Nee, daarvoor is het nog veel te vroeg. De nieuwe regering wordt gedomineerd door ex-junta leden, en dat zal ook met een overwinning van de NLD bij de tussentijdse verkiezingen van 1 april niet veranderen. Het leger onttrekt zich aan elke vorm van democratische controle en ook binnen het ambtenarenapparaat en de rechterlijke macht moet de omslag naar een democratischer systeem nog gemaakt worden. De staakt het vuren akkoorden die gesloten zijn met de etnische groepen en de gesprekken die gevoerd worden, zijn slechts eerste stappen op weg naar een staatsstructuur die ook voor de minderheden acceptabel is. De economie, waarbij enkelen alle voordelen hebben ten koste van welvaart en welzijn van de meerderheid, is volstrekt in onbalans. De rechterlijke macht is niet onafhankelijk, en het financiële stelsel is een puinhoop. Onderwijs en gezondheidszorg zijn sterk verwaarloosd.

Juist in al deze sectoren kan Birma ondersteuning van het westen goed gebruiken. Het hervormingsproces dat in gang is gezet moet ondersteund worden door duurzame investeringen, vooral in de etnische gebieden en door capaciteitsopbouw van de overheid, het ambtenarenapparaat, de rechterlijke macht en de civiele samenleving. Daarin kan Europa een rol spelen, zonder teveel gehinderd te worden door geopolitieke en strategische belangen in de regio.

Het is onrealistisch te denken dat 50 jaar dictatuur in een jaartje kan worden omgevormd tot een volwaardige democratie, maar voor het eerst in al die decennia onderdrukking is er een werkelijke kans op verandering in Birma. Die kans mag ook het Westen niet laten liggen. Daarom moet Nederland tijdens de komende besprekingen in de EU een lans breken voor het opheffen van de sancties, ook als de NLD misschien niet alle 48 zetels in de tussentijdse verkiezingen wint.

Saskia Kunst – Programma coördinator Burma Centrum Nederland