De nieuwe bestuurlijke cultuur in Den Haag: een reality-check

Zo ongeveer iedereen is het er over eens dat er in Den Haag een nieuwe bestuurlijke cultuur moet komen. Er is ook overeenstemming over de belangrijkste ingrediënten van die cultuur: een sterkere positie van de Kamer, een minder gedetailleerd regeerakkoord, minder ‘tussen-overleggen’ tussen de coalitiepartijen. Die elementen hangen natuurlijk samen. Het sommetje is simpel: dichtgetimmerde akkoorden + tussen-overleggen = minder invloed van de Kamer.

Als iedereen het in Den Haag eens is over de nieuwe, ideale werkelijkheid, kan een korte reality-check geen kwaad. Dat doen we aan de hand van twee vragen: hoe kansrijk is de beoogde verandering van de bestuurscultuur en hoe kansrijk zijn de voorstellen, die Mark Rutte afgelopen week deed?

Een versplinterd land Bij de inschatting van de kans van de nieuwe cultuur, moet de constatering zijn dat Nederland een sterk versplinterd politiek landschap kent. Wat zijn de gevolgen daarvan? Vijf observaties.

Een: versplintering is een prikkel voor detail-akkoorden. Versplintering betekent dat voor meerderheidskabinetten vier of vijf partijen nodig zijn, die bovendien ideologisch ver van elkaar af staan. Een kort gedachte-experiment. Stel, een kabinet met een VVD-premier heeft GroenLinks nodig om een meerderheid te behalen. Voor GroenLinks is de energietransitie een belangrijk thema. Stel ook dat andere partijen van mening zijn dat je regeerakkoorden niet moet dichttimmeren – en dus geen harde afspraken over de energietransitie willen maken. GroenLinks is gekkie henkie niet – met een rechtse Kamermeerderheid is er geen garantie dat er voldoende aan de energietransitie wordt gedaan. Het is daarom ook niet onredelijk dat GroenLinks op voor haar belangrijke punten harde afspraken wil maken. Wat de één mag, mag de ander ook – en dus heb je binnen de kortste keren een dichtgetimmerd akkoord.

Twee: wie geen harde afspraken maakt, verliest kiezers. Versplintering betekent dat kiezers makkelijk van partij kunnen wisselen. Bevalt een partij niet, dan bevindt zich vlakbij die partij altijd wel een alternatief. In het voorbeeld van zojuist: slappe afspraken over de energietransitie kunnen GroenLinks kiezers zwaar teleurstellen – en die kunnen zomaar overlopen naar een andere groene partij. Met dichtgetimmerde afspraken kun je je profileren als partij – en dat is in een versplinterd landschap heel belangrijk.

Drie: detail-akkoorden leveren stabiliteit – en dat is een belangrijke waarde. Waarom zijn die dichtgetimmerde regeerakkoorden er ooit gekomen? Omdat ze stabiliteit bieden. Stabiliteit betekent niet alleen dat een kabinet de vier jaar kan vol maken, maar ook dat het zich niet ontwikkelt tot een vechtkabinet, dat voor ieder belangrijk besluit een lijdensweg moet gaan. Er wordt nu wat lacherig gesproken over het credo ‘het land moet bestuurd worden’, maar een paar weken politiek gedoe – en de talkshows gaan alleen maar over het gebrek aan stabiliteit. Hoe meer versplinterd het politieke landschap, hoe minder vanzelfsprekend stabiliteit is – en stabiliteit is een belangrijke waarde. Onvoldoende invloed van de Tweede Kamer is slecht voor de legitimiteit van de democratie – instabiele regeringen zijn dat ook.

Vier: detail-akkoorden dwingen tot consistent beleid. Je durft het bijna niet te zeggen, maar dichtgetimmerde regeerakkoorden bieden duidelijkheid. Ze dwingen de onderhandelende partijen om met een gezamenlijk en consistent beeld te komen voor de regeerperiode. Een gedetailleerd akkoord is het ultieme voorbeeld van transparantie: de kaarten voor een hele regeerperiode liggen op tafel. Bedenk ook: een kabinet dat een open akkoord sluit en met wisselende meerderheden regeert in een versplinterd landschap – kan zo maar het verwijt krijgen dat het houtje-touwtje beleid voert, zonder consistent verhaal. Dat is ook een mooi thema voor de talkshows.

Vijf: score-bord politiek voedt de behoefte aan detail-akkoorden. Versplintering betekent dat Kamerleden meer druk kunnen ervaren om zich te profileren met wat Jesse Klaver ‘scorebord politiek’ noemt – het mediamomentje is belangrijker dan de inhoud. Dat is ook onderdeel van het probleem – scorebord politiek vanuit de Kamer kan een cultuur creëren waarin er relativerend gesproken wordt over de Kamer. Het kan ook de behoefte aan gedetailleerde regeerakkoorden voeden – hoe meer scorebord politiek, hoe meer behoefte aan een zekere stabiliteit.

Deze korte analyse leert dat de oude bestuurscultuur binnen de kortste keren terug kan zijn op het Binnenhof – of sterker, dat die het Binnenhof nooit zal verlaten. Dat hoef je overigens geen probleem te vinden. Een democratie als die van het Verenigd Koninkrijk kent vaak een kabinet, dat uit één partij bestaat omdat die de meerderheid heeft. Als Labour de meerderheid heeft, heeft de rest van het parlement een aantal jaren heel beperkte invloed – dat is geen teken van een slecht functionerende democratie. Een regeerakkoord tussen coalitiepartijen creëert een soortgelijke situatie – en het is een volstrekt legitiem standpunt om daar geen problemen mee te hebben.

Maar goed, het is de consensus in Nederland is dat er wel een probleem is – en daarom aandacht voor drie voorstelde veranderingen.

Drie voorstellen nader bekeken Een dunner regeerakkoord. Iedereen lijkt het er over eens dat er een dunner regeerakkoord moet komen. We hebben al laten zien dat er sterke prikkels zijn voor een gedetailleerd regeerakkoord. Daar kan een observatie aan worden toegevoegd: als er een dun regeerakkoord komt, kan dat een sterke prikkel zijn voor allerlei informeel coalitie-overleg in de komende jaren – de verfoeide ‘tussen-overleggen’.

Is er een uitweg?

Een suggestie: onderscheid als coalitiepartijen verschillende typen afspraken, inclusief afspraken over wat de vrije kwesties zijn. Bijvoorbeeld langs deze ladder: (1) er zijn onderwerpen waarover inhoudelijke afspraken worden gemaakt; (2) er zijn onderwerpen waarover nu nog geen afspraken worden gemaakt – maar coalitiepartijen straks eerst onderling tot overeenstemming proberen te komen; (3) er zijn onderwerpen die volledig vrije kwesties zijn.

Door in een regeerakkoord niet alleen te expliciteren waarover afspraken worden gemaakt – maar ook waarover géén inhoudelijke afspraken worden gemaakt, worden coalitiepartijen gedwongen om te laten zien welke ruimte ze bieden aan het parlement.

Verder: de premier had het er over om bij grote onderwerpen, eerder dan nu te doen gebruikelijk, met de Kamer het debat aan te gaan. Een tweede suggestie: leg in een regeerakkoord vast hoe dat proces zal verlopen – wat de nieuwe procedure wordt om de Kamer een meer actieve rol te geven. Het is enigszins paradoxaal: gedetailleerde afspraken over de ruimte die coalitiepartijen elkaar en de Kamer bieden – maar het biedt wel veel duidelijkheid.

Meer contact ambtenaren-parlement. Op dit moment zijn de ambtelijk-politieke contacten zeer beperkt, als uitvloeisel van de Oekaze-Kok uit 1998. Het voorstel is nu om de verhouding tussen Kamer en ambtenaren minder strikt af te bakenen – en bijvoorbeeld ambtelijke stukken vaker vrij te geven. Dat betekent meer transparantie en maatschappelijke misstanden kunnen de Kamer eerder bereiken.

Tegelijk, versplintering komt met scorebord politiek – en dus zijn er ook risico’s. Er is het risico dat ambtenaren die binnen hun organisatie geen gehoor vinden voor hun opvattingen, contact opnemen met Kamerleden die mogelijk wel wat voelen voor hun ideeën. En andersom: Kamerleden met profileringsdrang die op zoek zijn naar input voor Kamervragen, kunnen hun contacten met ambtenaren daarvoor gebruiken. Meer contact tussen Kamer en ambtenaren kan tot een vruchtbare en creatieve wisselwerking tussen ambtenaren en Kamer leiden, kan ook zo maar ontaarden in een rommelige, onvruchtbare chaos.

‘De democratische rechtsorde is gebaseerd op vertrouwen en matiging’, merkte Herman Tjeenk Willink op. Meer contact tussen Kamer en ambtenaren vooronderstelt het vermogen van Kamerleden tot gematigd gedrag.

Minister Ollongren heeft eind vorig jaar de deur al wat meer opengezet voor ambtelijk-politieke contacten. Verzoeken om informatie van Tweede Kamerleden zouden ‘welwillend en zakelijk’ behandeld gaan worden en ieder departement heeft een contactpersoon waar Kamerleden terecht kunnen voor informatie. Rutte stelt nu voor om ambtelijke adviezen wat eerder, geanonimiseerd, openbaar te maken. Al met al wel veranderingen, maar niet al te radicaal. Het lijkt verstandig om deze veranderingen een tijdje een kans te geven en deze spelregels niet al te krampachtig te handhaven. Als ze werken, kan de Kamer bezien of ze die voldoende vindt of meer ruimte wil.

Polderoverleg. Nederland is groter dan Den Haag en dus vereisen grote maatschappelijke problemen dat het kabinet overlegt met belangrijke maatschappelijke partners – en met hen akkoorden sluit. Denk aan het Klimaatakkoord en het Pensioenakkoord. De klacht: die akkoorden worden daarna pas voorgelegd aan de Kamer, die dan alleen nog bij het kruisje kan tekenen. Rutte stelt zich voor dat voorafgaand aan zo’n overleg een discussie met de Tweede Kamer wordt gevoerd die uitmondt in een mandaat voor de betrokken ministers voor de onderhandelingen met de ‘polder’.

Een debat met de Kamer over dit soort thema’s is natuurlijk altijd goed. Een minister weet dan wat er leeft, waar de prioriteiten liggen en waar ruimte is. Maar zo’n debat veronderstelt wel weer een gematigde houding. Wanneer een dergelijk debat onderdeel wordt van de scorebord politiek – kan het leiden tot optelsom van verwachtingen, wensen en eisen, dat een effectief overleg met maatschappelijk partners kan frustreren. Die maatschappelijke partners kunnen maar al te gemakkelijk worden afgeschrikt en afhaken. Geen akkoorden betekent geen maatschappelijk draagvlak – en meer besluitvorming vanuit Den Haag. Dat leidt binnen de korte keren tot klachten over Haags bestuurs-centrisme, de Haagse vierkante kilometer en de Haagse kaasstolp.

Betekent dit dat er voor de Tweede Kamer dan geen plaats is bij dit overleg? Dat zou niet goed zijn. Meer betrokkenheid van de Kamer veronderstelt dat de Kamer niet alleen randvoorwaarden, maar ook ruimte geeft aan een minister. Het veronderstelt dat de Kamer regelmatig spreekt over de voortgang, dat er voor een minister ruimte is om dilemma’s te delen, een minister opvattingen van de Kamer serieus meeneemt in de onderhandelingen en dat er achteraf uiteraard verantwoording wordt afgelegd over het resultaat van die ervan.

Weer geldt: de radicale verandering van een bestuurscultuur komt alleen tot stand als alle betrokkenen zich enigszins gematigd gedragen. En het is de vraag of dat gaan gebeuren in een versplinterd politiek landschap.