De imaginaire democratie van Thierry Baudet

Min of meer per ongeluk las ik de korte toespraak die Thierry Baudet dinsdag ‘namens Burgerforum-EU en de 63.000 ondertekenaars van het burgerinitiatief voor een EU referendum’ tot de leden van de Tweede Kamer hield. Later ontdekte ik dat ze ook nog te zien en te beluisteren valt. ‘Dit betoog staat als een huis’, merkte iemand op op Facebook. (Je zit aan aan het banket, legde Toon Hermans al uit.) Mij leek het bij de eerste blik dan wel een tamelijk krakkemikkig huis.

Wetten Het is in ieder geval een wonderlijk betoog. Neem het begin:

Zo’n 160 jaar geleden ontstond onze parlementaire democratie. Dit huis, uw huis, verwierf rond 1848 het recht om, namens ons allemaal, te beslissen over onze wetten, over onze grenzen en de omgang met onze buurlanden. Na een felle strijd van Thorbecke, verwierf het parlement ook het recht om namens het volk te beslissen over de besteding van belastinggeld, het budgetrecht. Zo ontstond onze democratie.”

Ik wist dat allemaal niet. In verhandelingen over parlementaire geschiedenis en in handboeken staatsrecht had ik dit soort dingen nooit gelezen. Maar het kan natuurlijk altijd zijn dat een mens over dingen heen leest of zaken vergeet en ik heb ze, die boeken, er nog maar eens weer op nageslagen.

Aan de vaagheid van dat ‘rond 1848’ zal ik nu maar voorbijgaan. Verwierf de Tweede Kamer in of desnoods ‘rond’ dat jaar het recht om te ‘beslissen over onze wetten’? Nou nee, de Grondwet bepaalde al in de oorspronkelijke versie uit 1815: “De wetgevende macht wordt gezamenlijk door den Koning en de Staten-Generaal uitgeoefend”. En dat artikel bleef in 1848 volstrekt ongewijzigd. Het bleef zelfs tot 1983 exact zo geformuleerd. Sindsdien luidt het: “De vaststelling van wetten geschiedt door de regering en de Staten-Generaal gezamenlijk.” De Staten-Generaal zijn medewetgever. Dat was in 1815 al zo en dat is nog steeds zo.

Grenzen Het thema ‘onze grenzen en de omgang met onze buurlanden’ was vooral bij de eerste wijziging van de Grondwet in 1840 aan de orde. Die wijziging was immers nodig geworden doordat acht zuidelijke provincies zich van het koninkrijk hadden afgescheiden en de Belgische staat hadden gevormd. Verder geloof ik niet dat een wetgever nu in het algemeen zo bar veel op eigen houtje aan die grenzen kan doen.

In de Grondwet van 1815 werd dan ook in artikel 1 vastgesteld dat het Koninkrijk der Nederlanden ‘omschreven’ was “bij het tractaat tusschen de Mogendheden van Europa, op het congres van Weenen vergaderd, gesloten en geteekend op den 9den Junij 1815”. Kortom, het bestaan en de grenzen ervan waren door anderen bepaald. Maar dat was het begin.

In 1840 werden simpelweg de tien overgebleven provincies – Holland werd gesplitst – met hun ‘tegenwoordige grenzen’ (artikel 2) opgesomd, maar bij de elfde, het hertogdom Limburg, werd bepaald dat het bestond “uit dat gedeelte der voormalige provincie van dien naam, hetwelk bij de tractaten van den 19den April 1839, daarvan niet is afgescheiden”. Een grens heeft nu eenmaal twee zijden en voor het vaststellen ervan ben je afhankelijk van wie er aan de andere kant zit.

Het hertogdom Limburg leverde trouwens nog een andere uitzondering op. Net als de andere tien provincies behoorde het weliswaar tot het koninkrijk, maar toch net niet helemaal: “behoudens de betrekkingen van dat Hertogdom, met uitzondering der vestingen Maastricht en Venlo en van derzelver kringen, tot het Duitsche Verbond”. Kortom, van een ongedeelde soevereiniteit was geen sprake. En deze bepaling bleef in 1848 gewoon staan. Wel werd er in artikel 2 nu gesteld: “De grenzen van den Staat, van de provinciën en gemeenten kunnen door de wet worden veranderd.” Betekende dat dat de staatsgrenzen voorheen geen voorwerp van wetgeving waren? Nee, ze stonden via de verwijzing naar traktaten in de Grondwet. Voortaan konden ze, indien nodig, bij gewone wet veranderd worden.

Hoe het ook zij, als het ging om wetten, grenzen en de betrekkingen met andere landen, verwierf de Tweede Kamer in 1848 helemaal geen nieuw recht.

Budgetrecht Dan de volgende bewering. Na ‘een felle strijd van Thorbecke’ zou het parlement rond 1848 het recht verworven hebben om “namens het volk te beslissen over de besteding van belastinggeld, het budgetrecht”. De eerste vraag die opkomt, is waar Thorbecke die felle strijd dan voerde en tegen wie.

Zoals bekend diende minister van justitie Dirk Donker Curtius op 19 juni 1848 een reeks voorstellen om de Grondwet te wijzigen in bij de Staten-Generaal. Hij loodste ze met bekwame en soepele hand door de Tweede en de Eerste Kamer en vervolgens nog eens door beide Kamers, waarbij de Tweede Kamer een dubbele bezetting kreeg. Op 11 oktober 1848 waren de grondwetswijzigingen aangenomen en op 3 november 1848 werd de (voor de tweede maal) herziene Grondwet in het Staatsblad afgekondigd.

De Leidse hoogleraar Johan Rudolf Thorbecke had daarbij een belangrijke rol gespeeld. Hij was weliswaar geen lid van de Staten-Generaal, werd dat anders dan in 1840 dit keer ook niet van de Dubbele Kamer en zou pas een jaar later, in november 1849, voor het eerst minister worden, maar hij was door de koning op 17 maart – dat is de datum die Thorbecke zelf steeds noemt en die in de literatuur ook steeds figureert, maar Van den Berg en Vis schrijven in De eerste honderdvijftig jaar (2013) nadrukkelijk over 18 maart – wel benoemd tot lid van de Staatscommissie tot herziening van de Grondwet en door zijn medeleden direct tot voorzitter gekozen. Deze commissie nu kon op 12 april de koning een advies aanbieden. Hierop baseerde Donker Curtius, die overigens zelf lid van de commissie was, zijn voorstellen, al week hij ook wel eens (lichtelijk) van het advies af.

Als Thorbecke zo fel gestreden heeft, dan kan dat eigenlijk alleen als lid van de commissie geweest zijn. Maar tegen wie dan? Tegen medeleden die dat budgetrecht niet wilden? Welnee, het budgetrecht hoefde in 1848 helemaal niet ‘felbevochten’ te worden. Het bestond namelijk al. Gewoon sinds het begin van het koninkrijk in 1815. Maar het was toen inderdaad wel erg onvolkomen. Voor de gewone, vaste uitgaven werkte men volgens de Grondwet met tienjaarlijkse begrotingen. Alleen voor buitengewone uitgaven, met name in tijd van oorlog, met jaarlijkse. Maar bij de herziening van 1840 verbeterde er al heel veel. De begroting moest toen één keer per twee jaar worden voorgelegd. En de begrotingen werden per departement ingediend, zodat het parlement een specifieke begroting kon afkeuren.

Kortom, het budgetrecht bestond al en de enige wijziging in 1848 was, dat men nu van tweejaarlijkse naar jaarlijkse begrotingen ging. Een erg omstreden punt was dat niet. De Tweede Kamer had zich daar namelijk voor de grondwetscommissie aan de slag ging, zelf al voor uitgesproken. Zelfs strijd daarvoor was niet nodig.

Democratie Baudet beweert dat rond 1848 onze parlementaire democratie ontstond. Dat is een opvallende bewering. Over het algemeen gaan we er, dunkt me, toch vanuit dat Nederland een eeuw geleden, bij het uitbreken van de Eerste Wereldoorlog, nog geen democratie – maar wel aardig op weg – was. En vanaf 1917, of misschien 1919,  of 1922 – het gaat hier over algemeen mannenkiesrecht en de grondwettelijke mogelijkheid van (even algemeen) vrouwenkiesrecht, de wettelijke regeling en de grondwettelijke verankering ervan – kun je Nederland dan een echte democratie noemen.

Maar je kunt dat woord natuurlijk in verschillende zin gebruiken. Het belangrijkste punt in 1848 was de overgang naar een rechtstreekse verkiezing van de leden van de Tweede Kamer. Ook al ging het om censuskiesrecht, waarbij slechts een vrij klein mannelijk deel van de bevolking – ongeveer 10 procent van de volwassen mannen en 3 procent van de totale bevolking – mocht stemmen, er zat een duidelijke democratische tendens in. “Dat het beginsel van algemeen stemregt in de Staatsgeschiedenis onzer eeuw ligt, schijnt even onmiskenbaar, als dat zij het gestadig, schoon trapsgewijze, tracht te verwezenlijken”, schreef Thorbecke in 1844 al in zijn ‘Over het hedendaagse staatsburgerschap’.

In 1848 waren koning Willem II en Donker Curtius met hun voorstellen echt niet bezig met het invoeren van ‘de democratie’, maar over democratische beginselen werd soms wel gesproken. Sinds het eind van de achttiende eeuw werden aristocratie en democratie vaak als een oppositioneel begrippenpaar gebruikt, waarbij sommigen resoluut voor een democratische richting kozen, maar velen een soort verstandig geachte middenweg tussen beide zochten.

Hoe het ook zij, als Baudet zegt dat ‘die democratie’, die van 1848 dus, ‘op het punt te verdwijnen’ staat, dan verliest hij de historische werkelijkheid wel erg ver uit het oog. Dat systeem van 1848 was nog geen democratie in onze zin. De Eerste Kamer en de Tweede Kamer waren er veel eerder dan de democratie en het democratische element bij de verkiezing ervan nam in de loop van de tijd toe. Maar het grootste deel van hun bestaan waren de beide Kamers echt geen volop democratische instellingen.

Bevoegdheden Het gaat Baudet om het overdragen van bevoegdheden aan de Europese Unie. Hij vindt dat de Tweede Kamer zichzelf zo opheft. “Maar daartoe heeft u het recht helemaal niet”, stelt hij.

Welnu, als het om het overdragen van bevoegdheden gaat, heeft de Kamer wel degelijk het recht om daar als medewetgever aan mee te werken. De grondwetsherziening van 1953 maakte dat nog eens expliciet duidelijk. Toen werden zeven nieuwe artikelen (61-67) van kracht, die in de huidige Grondwet voortleven in de artikelen 91-95. Het belangrijkste was daarbij de bepaling uit artikel 67:

Aan volkenrechtelijke organisaties kunnen bij of krachtens een overeenkomst bevoegdheden tot wetgeving, bestuur en rechtspraak worden opgedragen.”

Thans wordt die voortgezet in artikel 92. De toenmalige artikelen 65 en 66, nu (in omgekeerde volgorde) voortgezet in de artikelen 93 en 94, spraken ook duidelijke taal:

[65] “Binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften vinden geen toepassing, wanneer deze niet verenigbaar zou zijn met overeenkomsten, die hetzij vóór, hetzij na de totstandkoming der voorschriften zijn bekend gemaakt overeenkomstig artikel 66.” [66] “De wet geeft regels omtrent de bekendmaking van overeenkomsten. De overeenkomsten verbinden een ieder, voorzover zij zijn bekend gemaakt.”

Er is nogal wat juridisch gesteggel geweest over de vraag hoe relevant die artikelen nu nog zijn als het om de EU gaat – het Europese recht lijkt immers uit hoofde van de op grond van toen artikel 67 en nu artikel 92 gesloten verdragen, zo al te gelden – de bedoeling was duidelijk. De Kamer wilde expliciet aangeven dat Europees recht voorging. Al voor de verkiezingen van 25 juni 1952 werden deze artikelen in eerste lezing aangenomen. Sindsdien zijn er 19 verkiezingen geweest en al die tijd is hier nooit verandering ingekomen. Het gebeurde allemaal in volle openheid.

Het gebeurde bovendien allemaal vooral vanwege de duidelijkheid. Want in feite was men algemeen van oordeel dat overdracht van bevoegdheden zo ook al mogelijk was. Het verdrag voor de EGKS, waarbij duidelijk bevoegdheden aan een supranationale instantie werden overgedragen – en dat was juist de bedoeling – was toen al aangenomen. Op 31 oktober 1951 stemde de Tweede Kamer er met alleen de stemmen van zes communisten tegen mee in. Laten we ook niet vergeten dat het Nederlandse parlement iets later ook instemde met de oprichting van de Europese Defensiegemeenschap (EDG), die uiteindelijk alleen niet doorging omdat het Franse parlement de plannen in 1954 verijdelde.

Kortom, het overdragen van bevoegdheden aan supranationale instanties is al sinds jaar en dag een gewoon onderdeel van onze constitutionele orde. Nu erkent het Burgerforum dat in feite ook wel, want “indien toch nieuwe bevoegdheden worden overgedragen”, wil het, kennelijk elke keer, een referendum daarover. Dat heeft natuurlijk alleen zin, als de wetgever daartoe de bevoegdheid heeft.

Volkssoevereiniteit Het zal Baudet dan ook vooral gaan over een moreel recht. Op dit punt nu komt de revolutionaire strekking van zijn gedachtegang het duidelijkst naar voren, als hij zegt:

Want de soevereiniteit ligt uiteindelijk bij ons, het volk. U bent slechts de vertegenwoordiger van het Nederlandse volk. En u kunt niet iets weggeven dat u niet bezit.”

Let op dat geringschattende ‘slechts’. Het miskent volstrekt de zelfstandigheid van Kamerleden, die grondwettelijk juist ‘zonder last’, zelfstandig, hun oordeel vormen. Vertegenwoordiging is zoals bekend een voordemocratisch concept. De Kamerleden vertegenwoordigen allereerst het volk, niet alleen de kiezers, al hoort daar uiteraard bij dat ze de dialoog met de kiezer wel zoeken. (Voor 1917 had je overigens kandidaten voor de Tweede Kamer, die weigerden toespraken in hun kiesdistricten te houden, omdat ze dat te ver vonden gaan.)

Nu is volkssoevereiniteit uiteraard een begrip dat je verschillend kunt invullen. In de Nederlandse traditie is het nooit breed omarmd. In 1849 sprak de afgevaardigde voor Winschoten, J.F. Zijlker, er zich bijvoorbeeld in de Kamer een keer voor uit, wat hem direct op een reprimande van zijn geschrokken Amsterdamse collega Floris van Hall kwam te staan. Het merendeel van het parlement moest er toen uiteraard niets van hebben. Maar men kan het natuurlijk ook vager opvatten en er een soort algemene omschrijving van de volksinvloed in zien. Maar het is zeker niet zo dat Kamerleden de loopjongens en loopmeisjes van de kiezers of zelfs maar het volk zijn. Zij hebben een eigen verantwoordelijkheid.

Als Baudet dan ook spreekt over ‘het soevereine volk van Nederland’, gebruikt hij een radicaal, zeker niet algemeen aanvaard concept. Rond 1848 wees vrijwel iedereen die gedachte af, maar ook daarna is ze nooit breed aanvaard.

Ander Nederland Ik kom tot een besluit. Dit stukje is niet zozeer polemisch bedoeld. Het is meer een uiting van verwondering. Baudet opende zijn rede met een hoop feitelijke flauwekul, ongetwijfeld uit naïviteit en slordigheid – dingen niet nagekeken – en daarna bleek zijn betoog te steunen op een radicale opvatting van ‘democratie’ die vreemd is aan de Nederlandse traditie.

Het wonderlijke en paradoxale is dan dat hij toch spreekt namens een groep die juist voor de Nederlandse identiteit lijkt op te komen tegen de vermeende overweldiging door een supranationale instantie. Maar wat hij verdedigt, is niet de Nederlandse traditie of praktijk, maar een constructie van eigen makelij, die daar ver vanaf wijkt. Het gaat hier om een merkwaardig geval van vervreemding, van de feiten en van tot dusverre aanvaarde en gedeelde normen. Met onze tot dusverre bestaande constitutionele orde heeft men kennelijk niets. Men staat voor een ander Nederland .

Hier komen we, denk ik, tot de kern. Het is onmiskenbaar dat een radicale gedachtegang als deze tegenwoordig op een zekere aanhang kan bogen. Er moet onder een deel van het Nederlandse volk een merkwaardige, radicale mentaliteitsomslag hebben plaatsgevonden, waarbij men een ‘verbeelde natie’, een imaginair idee van ‘democratie’, tegenover de empirische werkelijkheid en de traditie stelt. Het gaat hier dan ook niet om een poging tot behoud, maar tot radicale verandering, in ieder geval in interpretatie.

Het overdragen van bevoegdheden vormt een integraal onderdeel van onze constitutionele orde. Het hoort vanaf het allereerste begin bij het lidmaatschap van de Europese gemeenschappen. Over elke bevoegdheidsoverdracht kan men uiteraard concreet oordelen, maar het lijkt me dan verstandiger om de voor en tegens elke keer concreet te overwegen dan om zich in het algemeen tegen verdere overdrachten te keren.

Voluntarisme Ook als de Europese Unie een zekere zeggenschap over onze begrotingen krijgt, blijft die overigens beperkt en is dat een onderdeel van onze eigen wetgeving. Het budgetrecht, hoe de begroting verder wordt ingevuld, blijft dan echt wel bestaan. Maar nogmaals, over elke beslissing op dit gebied kan men concreet discussiëren. Het nu bestaande verzet lijkt uit een heel andere bron voort te komen. Een sterk voluntaristische nieuwe opvatting van democratie met overigens sterk achttiende-eeuwse klanken, die zich tegenover de meer bedachtzame, rationele, empirische en pragmatische omgang met democratie die tot dusverre gangbaar was, stelt, lijkt in opmars te zijn.

De vraag is alleen waar die vandaan komt. En hoe men deze afwijkende ideeën fundeert. Misschien moet daar de discussie eerst maar eens over gaan. Men wil een ander Nederland dan we tot dusverre kenden. Of sterker nog, men gaat daar eigenlijk al vanuit. Maar waarom eigenlijk?

Dit artikel werd eerder gepubliceerd op het weblog van Jan Dirk Snel.