Burgerparticipatie als smeermiddel van de democratie

Alle bestuursorganen in Nederland, zoals provincies en gemeenten zijn wettelijk verplicht om bij het nemen van besluiten belanghebbenden te betrekken. Door de decentralisatie is burgerparticipatie in gemeenten van groot belang, omdat hier de directe invloed van besluiten op burgers het grootst is. De manier waarop burgers worden betrokken kan verschillen, maar in het algemeen wordt inbreng van burgers in een mondige samenleving steeds belangrijker gevonden.

Burgerparticipatie betreft verschillende terreinen; sociaal, ruimtelijk of economisch. Het is een proces waarbij gemeente, betrokken burgers en eventueel externe deskundigen via een open houding naar elkaar en door middel van een vooraf besproken aanpak samen vorm en inhoud geven aan plannen of beleid. Het proces is gericht op het benutten van elkaars deskundigheid en het verhogen van draagvlak voor beslissingen. Het is echter niet de oplossing voor alle problemen.

Duidelijk moet zijn dat burgerparticipatie een middel is, en geen doel op zich. Burgerparticipatie moet functioneel worden ingezet. Het kan dienen om meer betrokkenheid en draagvlak te krijgen bij het nemen van besluiten, om de kwaliteit of slagvaardigheid van besluiten te verbeteren of om de efficiëntie en de effectiviteit van de aanpak van maatschappelijke problemen te vergroten. Er zijn besluitvormingsprocessen waarbij burgerparticipatie niet nuttig of zinvol is. Dat is het geval als de uitkomst tevoren al grotendeels vaststaat of als de marges erg klein zijn, en ook niet als er nog te veel onzekerheden zijn. Het gaat bij burgerparticipatie niet alleen om samen weten, samen denken of mee beslissen maar ook om mee “doen”.

Bij burgerparticipatie moet goed rekening worden gehouden met de bijzondere relatie tussen overheid en burger, die ervoor zorgt dat een open en constructief proces niet eenvoudig is te realiseren. De overheid wordt door veel burgers gewantrouwd, mede omdat ze vaak negatief in het nieuws komt. Uit onderzoek blijkt dat het gemiddelde rapportcijfer van burgers voor hun relatie met de overheid een magere 6 is, in de zuidelijke provincies ligt het daar nog onder.

De gemeentelijke overheid heeft verschillende rollen die voor burgers niet gemakkelijk zijn te scheiden, zo heft de gemeente belastingen, ze legt bepaalde regels op en handhaaft die, ze regelt en onderhoudt openbare voorzieningen, ze kan opdrachtgever of handelspartner zijn. Ook burgers kunnen vanuit verschillende rollen hebben, de ene keer zijn ze individu met een eigen belang, of groepslid met een gezamenlijk belang, ze kunnen fungeren als deskundige of als vrijwilliger.

De voortdurende rolwisseling kan voor burgers, maar ook voor ambtenaren verwarrend zijn. Het is van belang dat per situatie/thema vanaf het begin voor alle partijen duidelijk is vanuit welke rol(len) er wordt samengewerkt. Gemeenschappelijke doelen moeten worden benadrukt omdat die de verschillen in belangen en rollen kunnen overbruggen. Zo is reductie van emissie van schadelijke stoffen een doel waar iedereen achter kan staan. Maar de discussie gaat vaak over concrete maatregelen, zoals al dan niet uitbreiden van stallen, verbieden van dieselauto’s in binnensteden, extra belasten van fossiele brandstoffen.

Als de discussie afdwaalt van het doel, en dat gebeurt al gauw, dan komen overheid en burger, of verschillende burgerpartijen zoals bijvoorbeeld stadse mensen en boeren al snel tegenover elkaar te staan. Een constructieve dialoog is dan ver weg. Soms kan een onafhankelijke partij zonder een direct belang nog een brug slaan, als alle betrokkenen vertrouwen hebben in de onafhankelijkheid van deze partij.

Participatie is geen eenduidig begrip. Zowel de aard als mate van participatie kan verschillen. Voor het laatste wordt de term “participatieladder” gebruikt. Het gaat van enkel de burger informeren tot feitelijke burgermacht. Ook wordt een onderscheid gemaakt tussen verticale en horizontale burgerparticipatie. Bij verticale participatie komt het initiatief tot participatie vanuit de gemeente. Bij horizontale burgerparticipatie ligt de nadruk op de onderlinge betrokkenheid van de inwoners.

Het gaat erom dat zoveel mogelijk inwoners hun eigen leefomgeving verbeteren door meedenken, meehelpen en meeorganiseren. Horizontale burgerparticipatie kent twee vormen: maatschappelijke participatie, waarbij burgers actief deelnemen aan maatschappelijke activiteiten zoals het helpen van buurtgenoten, en maatschappelijke initiatieven, waarbij burgers het voortouw nemen om een bepaald doel te bereiken, bijvoorbeeld het realiseren van meer groen in de buurt.

Rol van de media Media kunnen het participatieproces sterk beïnvloeden, zowel in positieve zin (goede voorbeelden presenteren), als negatieve zin (mislukkingen uitvergroten en stemming maken). Via media kan ook tot actie worden opgeroepen, positief (geld inzamelen voor een goed doel), of negatief (oproep om massaal een raadsvergadering te verstoren). Zulke verschijnselen roepen de vraag op naar de wijze van communicatie door de overheid, en haar positionering in de huidige trend van gebruik van sociale media.

Verwachtingenmanagement Het blijkt dat over participatie bij verschillende partijen verschillende verwachtingen kunnen bestaan. Dat kan ertoe leiden dat participatie niet oplevert wat men voor ogen had, waardoor verschillende partijen zich teleurgesteld voelen en afhaken. Het is daarom belangrijk om vanuit het beleid en de projecten goed te communiceren, waarbij vooral vanuit de ontvanger van de boodschap wordt gedacht.

Verwachtingenmanagement heeft niet alleen betrekking op het (mogelijk) eindresultaat, maar ook op het proces en de ruimte die burgers daarin krijgen. De lokale overheid moet van meet af aan het duidelijk maken welke ruimte burgers krijgen: mee weten, mee denken, mee beslissen of mee doen. Dat kan per thema verschillen. Als burgers geen rol hebben in mee-weten en mee-beslissen dan wordt het een stuk moeilijker om burgers later te vragen mee te doen. Positief geformuleerd: naarmate bewoners meer ruimte krijgen in het proces van besluitvorming is de kans groter dat ze later mee gaan doen (mits het proces zorgvuldig is gelopen).

Toepassingen van burgerparticipatie Enkele concrete toepassingen zijn: – bij handhaving worden burgers eerst persoonlijk benaderd voordat er schriftelijk een dwangsom wordt opgelegd. In de persoonlijke ontmoeting kan hoor en wederhoor veel problemen voorkomen. Het levert meer begrip en meer geaccepteerde oplossingen op, en het bespaart tijd en kosten, zowel juridische kosten als personeelskosten. – in het kader van de WMO, bij de decentralisatie, maar ook al eerder bij het verlenen van huishoudelijke hulp, worden vanuit de gemeente keukentafelgesprekken gevoerd. Hierbij wordt uitgegaan van de eigen kracht en de omgevingskracht, en van het uitgangspunt dat niemand tussen wal en schip mag vallen. Het blijkt dat ook deze werkwijze stimuleert om niet te weinig, maar ook niet te veel voor cliënten te regelen. – bij het invoeren van omgevingsbelasting in het kader van de intensieve veehouderij wordt actief de dialoog gevoerd. Vaak lopen de emoties hoog op, waardoor het vinden van een acceptabele oplossing veel energie vraagt. Maar toch mondt de dialoog gelukkig regelmatig uit in meer wederzijds begrip, en soms in een oplossing die in elk geval geaccordeerd wordt.

Emoties kanaliseren Bij bepaalde trajecten kunnen de emoties hoog oplopen, denk aan plannen voor het huisvesten van asielzoekers of plaatsen van windmolens. Het nimby-effect (not in my backyard) is sterk. Dan lijkt het bijna onmogelijk om een zorgvuldig proces van participatie te doorlopen. Ook al probeert de gemeente helderheid te scheppen over haar verantwoordelijkheid, en ook al wordt een zo zorgvuldig mogelijk proces in gang gezet, dan nog is de beleving van burgers dat de gemeente een verborgen agenda heeft, dat burgers niet echt gehoord worden, en dat het allemaal heel anders had gemoeten.

Een gevaar bij participatieprocessen is dat een kleine mondige groep de toon zet en de uitkomsten probeert te sturen. Het organiseren en betrekken van tegenkrachten kan eenzijdigheid voorkomen en emoties tot redelijke proporties terugbrengen. Tijdsdruk is vaak de vijand van zorgvuldigheid.

Emoties horen bij participatieprocessen. Het is de kunst om negatieve emoties (angst, onzekerheid, zorgen) om te buigen in positieve energie en actie. Een aanvankelijk negatieve emotie kan een enorme drive zijn om iets positiefs te gaan doen, mits het goed gemanaged wordt.

Betrekken burgers bij abstracte onderwerpen Het omzetten van abstracter beleid in concretere thema’s, zoals bouwen voor jongeren, kan helpen om de betrokkenheid te verhogen, evenals het aansluiten op maatschappelijk relevante thema’s zoals alcohol en drugs of de intensieve veehouderij. Bij het wijk- en buurtbeheer en de maatschappelijke participatie is het evenmin gemakkelijk om voldoende burgers te betrekken. Pas als het concreet wordt, zoals bij de buurtscan of bij de herontwikkeling van een kerkgebouw is er wel betrokkenheid, maar vaak gaat het om tegenkrachten, ook al worden mensen al vooraan in het proces geïnformeerd.

Burgerparticipatie moet functioneel zijn, en kan vele vormen aannemen. Het blijkt dat concrete en indringende situaties voor de burger de kans op actieve betrokkenheid vergroten. Maar juist die situaties leiden gemakkelijk tot emotioneel gedreven uitingen en stemmingmakerij, soms positief, maar vaker negatief. Vaak is participatie reactief en dat is moeilijk te voorkomen en op te acteren.

Kortom, burgerparticipatie of samenwerken met de samenleving vraag bijzondere aandacht en extra investering zowel van burgers als overheid. En nogmaals, burgerparticipatie is een middel en geen wondermiddel tot succes